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穿越特保措施的迷雾

hc360慧聪网　2004-08-04 11:44:42

【案例】　　在美国经济结构日益向技术化和服务化转型过程中，纺织品和服装属于逐渐衰落的产业。在国际市场上，美国纺织品和服装进口持续增加，出口不断下降。但由于美国的国内纺织业者具有强大的政治影响力，该行业近年来一直受到美国政府的大力保护。　　2003年7月24日，由美国14个贸易协会组成的“纺织纤维业联盟”正式向美国纺织品协议实施委员会（The Committee for the Implementation of Textile Agreements，以下简称CITA）提出申请，要求对从2003年1月1日起取消配额限制的部分纺织品实施特别保障措施，产品涉及针织布、手套、袍服和胸罩。2003年11月17日，CITA不顾中国政府和出口产业的强烈反对，决定对从中国进口的针织布、胸罩、袍服实施进口配额限制。　　2004年6月28日，美国袜业协会、美国纺织品协会等联合提起申请，要求对中国向美出口的棉、毛和人造纤维袜子实施特保措施。7月19日，CITA决定就相关产品展开“纺织品特保”调查。该调查预计将于10月中旬做出决定。　　【相关规定】　　《中国加入WTO工作组报告书》（以下简称《工作组报告书》）第四部分D节第241－242段规定了专门针对中国的特殊保障措施。虽然该部分的标题是“纺织品”，而不是“纺织品保障措施”，条文中也没有出现过“保障措施”的措词，但是，从该部分条文的含义看，实际上是有关WTO其他成员对中国纺织品和服装采取保障措施的规定。现在，通常将其称为“纺织品特殊保障措施条款”。该条款将适用至2008年12月31日，并成为中国加入条款的一部分。　　2003年5月19日，CITA发布了《CITA对中国纺织品和服装的保障措施调查程序》（以下简称《调查程序》），规定了针对中国纺织品和服装的特殊保障措施的调查和实施程序。该程序规则于2003年5月21日起生效。2003年8月，CITA又对上述程序规则制定了补充规则。由此，《工作组报告书》第241－242段以及上述CITA程序规则，构成了美国对中国纺织品和服装实施特殊保障措施的法律框架。　　【职能机构和调查程序】　　美国对中国纺织品和服装实施特殊保障措施的调查机构和决策机构均为CITA。CITA于1972年3月成立，是由美国商务部、国务院、劳工部、财政部和美国贸易代表办公室等构成的一个跨部门机构，由商务部主管纺织品与服装产业的副部长担任主席。　　对中国纺织品和服装实施特殊保障措施的调查程序包括发起调查；公众评论；CITA的调查、裁定和磋商等。CITA裁定是否对中国涉案产品采取特保措施的标准是：“中国纺织品或服装由于市场扰乱，威胁阻碍同类或直接竞争产品贸易的有序发展”。　　【对中国不利的做法】　　《调查程序》是美国为实施《工作组报告书》有关对中国纺织品与服装的特别保障措施而专门制定的程序规则。其规定与《工作组报告书》第241－242段“纺织品特殊保障措施条款”的规定相衔接，也体现了“纺织品特殊保障措施条款”的基本特点，如专门针对中国纺织品与服装产品、适用条件宽松等。除此之外，《调查程序》还存在以下对中国不利的做法：　　1．缺乏前提条件中的关键要素的具体界定。《调查程序》对确定是否对中国纺织品与服装实施特保措施的前提条件的若干重要要素，如“同类和直接竞争产品”、“市场扰乱”、“威胁阻碍”、“贸易有序发展”等概念的具体含义均没有做出明确规定。这造成了美对中国纺织品与服装启动特保措施的实体标准的事实上的缺失，增加了其适用上的不确定性和在实践中被滥用的可能性。　　2．对国内产业的范围规定过宽。《调查程序》规定了申请方包括代表生产同类或直接竞争产品的生产商，以及代表生产同类或直接竞争产品的部件的生产商等。在保障措施的“国内产业”的认定方面，无论是WTO的相关规则，还是美国《1974年贸易法》“201条款”和“421条款”等国内立法，都规定国内产业是由与受调查进口产品同类或直接竞争产品的生产商构成，在考察“同类或直接竞争的国内产品”方面，也有一系列较为严格的认定标准。从这些标准的角度来说，纺织品与服装成品同纺织品与服装部件在产品的物理特性、海关待遇、制造过程、用途和营销渠道等方面都存在明显不同。《调查程序》却通过立法的方式，把国内产业的范围牵强地扩大到美国纺织品与服装部件的生产商，从而使对中国相关产品的特保措施调查更容易发起，扩大了中国相关产品向美出口受阻的风险。　　3．对申请方提交的材料缺乏严格的审查标准。《调查程序》虽然要求国内生产商申请时必须提供产品描述以及有关进口、生产状况和市场份额的资料，但在缺乏产业营业状况、市场价格、就业等数据的条件下，评估美国同类和直接竞争产品的生产商所遭受的损害情况就难免武断。《调查程序》虽然要求申请方提供说明中国相关产品的进口对美国国内同类和直接竞争产品生产的影响，包括对国内价格的影响等资料，但是该要求被作为“补充信息”，而此种情况恰恰是采取保障措施最重要的考察因素。《调查程序》对申请方的举证责任的要求显然过松，这种做法实际上降低了对调查资料的审查标准。另外，《调查程序》对中国纺织品与服装的进口与美国相关产品市场扰乱之间的关系缺乏明确规定，这也不符合《工作组报告书》242段（a），关于在要求磋商前向中国阐明“在市场扰乱中原产于中国产品的作用”的规定。　　4．在公众评论阶段，中国利害关系方的权利受到不公正的限制。《调查程序》规定，CITA立案后应寻求对纺织品与服装特保措施申请的公众评论，但评论期限只有30天，而可被公众获得的申请中的“商业机密信息”也只要求以摘要形式出现，甚至会被删除。在上述公众评论程序中，存在着下列问题：（1）没有将申请通过适当方式及时告知中国利害关系方即出口方的规定。在贸易救济措施调查中，通知利害关系方是调查机关的职责，也是利害关系方应当享有的基本权利并且是应诉方及时作出抗辩的一个最基本的前提条件。美方如果在实践中不认真履行这一职责，将对中国利害关系方的及时应诉造成严重不利影响。（2）虽然美方有关商业机密信息可依法受到保护，但是中国利害关系方及其律师对有关信息至少应享有包括查阅权和质询权在内的知情权，否则就损害了中国利害关系方就“不存在市场扰乱或受调查进口不是市场扰乱的原因”提出主张和证据的权利。（3）《调查程序》规定的30天公众评论期也过短，这使中国利害关系方和其他关系利害方很难有充分的时间收集材料和发表意见，进而严重压制了中国出口方和其他有关利害关系人提出反对意见的权利。　　5．允许重新实施特保措施。《工作组报告书》第242段（f）已明确规定，对同一种纺织品与服装不得重新实施特保措施，除非中美双方另有议定。而《调查程序》规定，对中国纺织品和服装的特殊保障措施最长不能超过1年，但经国内生产商申请或CITA自行发起，可以启动对中国相关产品重新实施特保措施的调查。如果CITA对中国纺织品与服装由于市场扰乱，威胁阻碍这些产品贸易的有序发展做出新的肯定裁定，可以对涉案产品重新实施保障措施。这一规定将可能导致美方无视“中美双方另有议定”即需要中方同意的规定，而直接延长对中国纺织品和服装的特殊保障措施的实施期限。如果上述做法付诸实施，将对中国相关产品对美出口构成严重不利影响，也会违背美方在《工作组报告书》第242段（f）下所承担的义务。　　在未来的几年期间（至少在2009年1月1日前），美国依据《工作组报告书》及其国内程序立法，将能够较轻易的启动对中国纺织品与服装的保障措施调查并实施进口限制，这将对中国具有比较优势的纺织品与服装对美出口造成现实的不利影响，使我国纺织品与服装产业在加入W TO后预期享有的利益面临严峻的考验。另外，由于对华纺织品与服装的特保措施易于启动和实施，可能被美方利用作为中美贸易摩擦中对我进行贸易制裁的工具。　　【中国的应对措施】　　首先，我们应要求CITA尽快对确定是否对中国纺织品与服装实施特保措施的前提条件的若干重要要素，如“同类和直接竞争产品”、“市场扰乱”、“威胁阻碍”、“贸易有序发展”等概念的具体含义，作进一步明确解释。　　其次，在美方请求磋商时，要求美国履行在《中国加入工作组报告书》242段（a）项下的“向中国阐明在市场扰乱中原产于中国产品的作用”的义务，并进一步敦促美国对中国纺织品与服装产品的进口与美国相关产品市场扰乱之间的关系加以明确规定，并重视考察中国相关产品的进口对美国国内同类和直接竞争产品生产的影响，包括对其国内价格的影响。　　第三，要求美方将其产业提交的特保措施申请通过适当方式及时告知中国利害关系方。同时，要求美方在依法保护有关商业机密信息的同时，兼顾中国利害关系方及其律师对有关信息至少应享有包括查阅权和质询权在内的知情权，以便中国利害关系方行使就“不存在市场扰乱或受调查进口不是市场扰乱的原因”提出主张和证据的权利。　　第四，要求美方适当延长公众评论期，使中国利害关系方和其他关系利害方有机会收集材料和发表意见。　　第五，要求美方尊重《工作组报告书》第242段（f）规定的，未经中国同意对同一种纺织品与服装产品不得重新实施特保措施的义务。　　总之，美国对中国纺织品与服装的特保措施对中国相关产品向美国的正常出口，构成了严重的和现实的影响。积极应对美国对我国纺织品与服装产品的特别保障措施，将其不利影响减少到最小程度，将是我国政府和产业未来若干年所面临的一项艰巨任务。
信息来源：国际商报


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